autor: Jozef Hübel | odpovedá: Ľubomír Plai | editované 31. január 2017
Šiesteho decembra uplynulého roka schválila vládna väčšina v parlamente Zákon o štátnej službe, ktorý by mal začať platiť od polovice tohto roka. Znamená to, že sa u nás v praxi skončí zasahovanie politickej moci do menovania úradníkov v štátnej a verejnej správe?
Žiaľ, ani tento zákon na porevolučnej praxi nič nezmení. Vplyv politikov na obsadzovanie úradov zostáva stále neprimerane veľký. Odpolitizovanie, v zmysle zastavenia a znemožnenia svojvoľného a bezbrehého zasahovania politikov do práce úradov, polície, prokuratúry a súdnictva sa zdá byť nepredstaviteľnou zmenou zaužívaného spôsobu uplatňovania politickej moci. Keďže sa v našej kapitalistickej demokratickej spoločnosti stal z politiky najvýnosnejší biznis, politici nevidia najmenší dôvod niečo na tom meniť. Takáto zásadná, ba až revolučná zmena sa teda neudeje samovoľne, najmä ak si väčšina národa stále myslí, že úrady patria víťazovi volieb a necháva ich ako korisť novodobej politickej triede.
Ako si potom vysvetľujete, že sa úloha odpolitizovať verejnú správu objavila v programovom vyhlásení tejto vlády?
Zrejme to bolo pod tlakom Európskej únie ako podmienka čerpania eurofondov, ale nemyslelo sa to vážne. V programovom vyhlásení vlády sa odpolitizovanie uvádza v súvislosti s úlohou zvýšiť nezávislosť štátnej služby určením hranice medzi politickými funkciami (ktoré sú dnes s trochou nadsádzky všetky vrátane upratovačky) a nepolitickými funkciami. V dôvodovej správe k zákonu sa uvádzalo, že zákonom o štátnej službe sa vytvára inštitucionálny a legislatívny rámec na jej odpolitizovanie. Len sčasti je to pravda, ale treba priznať, že v zákone nájdeme aj prvé nesmelé kroky na dlhej ceste k odpolitizovaniu.
Prečo si to myslíte?
Generálny tajomník služobného úradu zostáva v tomto zákone aj naďalej politickou funkciou rovnako, ako je ňou v súčasnosti vedúci služobného úradu. Vymenúva a odvoláva ho vláda na návrh ministra. Cez túto politickú nomináciu bude politizácia v štátnej službe ďalej pokračovať so všetkými negatívami, ktoré sú nám známe zo súčasnej praxe. Tento spôsob kreovania postavenia a pôsobnosti generálneho tajomníka, ktorý by mal byť garantom stability, profesionality a politickej neutrality štátnej služby, je neprijateľný z viacerých dôvodov.
Môžete uviesť dva najdôležitejšie?
Prvým a najzávažnejším je korupcia. Jej podhubie spočíva v prepolitizovaní celého systému riadenia spoločnosti, v drzo praktizovanom systéme „víťaz berie všetko, korisť patrí víťazovi“. Kým dovolíme víťazovi volieb obsadzovať úrady ako svoju korisť, s korupciou nepohneme. Asi by sme mali začať brať vážne varovanie Alexis de Tocquevilla, že republika si demokraciu udrží dovtedy, kým si politici neuvedomia, že môžu podplácať občanov ich vlastnými peniazmi. Politicky dosadzovaní ľudia nemajú inú možnosť, len brať plat a poslúchať. Ak si chcú zachovať svoju integritu, môžu odísť – dobrovoľne nasilu.
Aký je ten druhý dôvod?
Druhým nemenej závažným dôvodom je, že efektívne riadiť krajinu dokáže len vláda, ktorá má dobre zorganizovanú verejnú službu, osobitne štátnu službu. Prostredníctvom verejnej služby vláda realizuje svoje programové ciele a plní sľuby, ktoré dala občanom. Rozhodnutia vlády a parlamentu musí totiž niekto vykonať. Vláda ani 150 poslancov sami osebe nedokážu so svojimi „riadiacimi aktami“ v reálnom živote nič urobiť. Na to máme v spoločnosti desaťtisíce úradníkov (nielen ministerských, ale aj tých, čo sedia na okresných úradoch, v kanceláriách ústavných činiteľov, na súdoch, na polícii, na prokuratúre), ktorí ich vo svojej každodennej práci uvádzajú do života a mali by sa striktne pridržiavať zákonov a konania vo verejnom záujme. Na to, aby to mohli robiť, nesmú byť nikomu “zaviazaní”, musia byť chránení proti svojvoľnému politickému zasahovaniu a ohýbaniu paragrafov, straníckemu klientelizmu, rodinkárstvu, protežanstvu a diskriminácii. Pre systém štátnej služby, v ktorej pracujú, je rozhodujúcim faktorom jej odpolitizovanie ako základný predpoklad stability, profesionality a politickej neutrality.
Akou mierou ste sa podieľali na tvorbe aktuálnej právnej normy a nakoľko sa vám podarilo do paragrafového znenia zákona dostať vaše predstavy?
Bol som členom riadiaceho výboru pre reformu štátnej služby, ktorý usmerňoval a posudzoval prácu expertných pracovných skupín pracujúcich na zákone a výstupy predkladal úradu vlády ako zadávateľovi úlohy vypracovať návrh zákona. Jednotlivé výstupy návrhu zákona, pri ktorých sme sa v otázke odpolitizovania nedokázali zhodnúť, sme predkladali na rozhodnutie s viacerými alternatívami. Asi nemusím zdôrazňovať, že prednosť dostali tie alternatívne riešenia, ktoré z môjho pohľadu znamenali pokračovanie v politizácii.
Môžete uviesť, čo konkrétne sa do zákona dostalo podľa vašich predstáv?
Je toho viac, ale uvediem len dve podstatné veci. V prvom rade sú to princípy štátnej služby (princípy zásluhovosti), ktoré vytyčujú cestu k jej stabilite, profesionalite a politickej neutralite. Výrazným pokrokom je, že sa zákon neobmedzuje len na ich vymenovanie, ale podrobne ustanovuje obsah, zmysel a podstatu každého z deviatich princípov zásluhovosti. Paragrafové znenie každého jedného ustanovenia zákona, ale ani služobná prax nesmie byť v rozpore s princípmi. Druhým progresívnym prvkom je zriadenie nezávislej rady pre štátnu službu, volenej v parlamente, ktorá bude dohliadať na dodržiavanie princípov a predkladať parlamentu výročnú správu o stave štátnej služby v krajine. Už teraz sa dá povedať, že všetko stojí a padá na šťastnej voľbe piatich členov Rady pre štátnu službu.
Čo tam podľa vás malo byť a nie je?
Výberové konanie na pozíciu generálneho tajomníka mala robiť nezávislá rada pre štátnu službu. Tým by sa otvorili dvere k odpolitizovaniu a novému systémovému nastaveniu štátnej služby. V takomto systéme štátni zamestnanci zodpovedajú za výkon delegovaných právomocí ministrovi prostredníctvom generálneho tajomníka a parlamentu prostredníctvom ministra. Minister rozhoduje o tom, čo je vo verejnom záujme a prečo, a vydáva inštrukcie k plneniu vládnej politiky. Štátni zamestnanci radia ministrovi a implementujú jeho rozhodnutia. Pomáhajú ministrovi plniť jeho povinnosti vo vzťahu k národnej rade a k verejnosti a súčasne si musia plniť svoje povinnosti ako štátni zamestnanci objektívne, politicky neutrálne, nestranne, odborne a čestne v súlade s etikou.
Môže sa povinnosť konať nestranne chápať aj ako politicky korektné správanie vo vzťahu ku každej politickej strane alebo politickému hnutiu zastúpenému v parlamente?
Nestranne neznamená, že úradníci musia rovnako pristupovať ku všetkým politickým smerom. Úlohou štátnej služby určite nie je slúžiť politickej opozícii voči vláde, ktorá je momentálne pri moci. Na druhej strane sú však štátni zamestnanci povinní poskytovať národnej rade a výborom národnej rady potrebné informácie o implementácii vládnej politiky.
Ako by sa v takomto systéme dala garantovať politická neutralita štátnej služby?
Otvorila by sa tiež cesta k plneniu úlohy z programového vyhlásenia vlády zvýšiť nezávislosť štátnej služby určením hranice medzi politickými a nepolitickými funkciami. Moderný systém štátnej služby je založený na striktnom rozlišovaní medzi politickými a nepolitickými úlohami v tom-ktorom rezorte. Štátni tajomníci a iní politickí poradcovia v kancelárii ministra plnia politické úlohy a pomáhajú ministrovi pri plnení jeho cieľov v celom rozsahu jeho portfólia. V komunikácii so štátnymi zamestnancami poskytujú dôležité informácie, usmernenia a požiadavky súvisiace s realizáciou rezortnej politiky a pomáhajú tak štátnym zamestnancom lepšie plniť úlohy. Nemôžu však riadiť štátnych zamestnancov. Štátni zamestnanci majú apolitické postavenie a za plnenie úloh zodpovedajú ministrovi prostredníctvom generálneho tajomníka služobného úradu. Generálny tajomník riadi výkon štátnej služby v služobnom úrade, pomáha ministrovi čerpať z hlbokých odborných vedomostí a praktických skúseností stabilnej štátnej služby a plniť úlohy ministerstva efektívne, účinne, hospodárne a v súlade so zákonmi a etikou.
Viete si predstaviť, ako by v našich podmienkach mohol fungovať takto nastavený systém štátnej služby?
Z praktického hľadiska sú vzťahy medzi kanceláriou ministra a služobným úradom realizované priamou komunikáciou ministra a jeho poradcov so štátnymi zamestnancami, teda nielen s generálnym tajomníkom. To ministrovi a jeho poradcom umožňuje konzultovať a získavať rady priamo od najskúsenejších a najerudovanejších štátnych zamestnancov v danej oblasti. Súčasne s tým sú vyšší štátni úradníci informovaní o aktuálnom smerovaní a môžu generálneho tajomníka včas upozorniť na citlivé a dôležité záležitosti, ktoré bude musieť riešiť. V prípade pochybností si musí štátni zamestnanec overiť, či usmernenia tlmočené politickým poradcom sú autorizované ministrom a aj to, či odborné odporúčania v konkrétnej veci boli politickým poradcom tlmočené ministrovi. Ale to už sú detaily z modernej kuchyne štátnej služby, ktoré by nezainteresovaného čitateľa mohli aj nudiť (niektorí poslanci by mohli aj zaspať).
Úradníci riadení a dosadzovaní politikmi sa stále viac a viac vzďaľujú kontrole tých, ktorým by mali slúžiť – teda občanom-voličom. Reálna kontrola úradníkov verejnosťou totiž prakticky neexistuje. Nie je to niečo ako rakovina? Teda nevyliečiteľný stav?
Chorí nie sú úradníci. Pleonexiou (hrabivosťou) trpia politici, ktorí sa vymkli kontrole občianskej spoločnosti a zaviedli do nej korupciu, ktorá ako rakovina hubí našu spoločnosť. Ak verejnosť dokáže udržať pod kontrolou politikov, nebude mať žiadny problém s kontrolou úradníkov.
Prečo sa verejnosti u nás nedarí vyvinúť na politikov taký reálny tlak, aby sa skončila prax politických nominácií a „trafík“? Je to preto, že politický systém u nás eliminoval práve vplyv verejnosti? Tým, že má napríklad nedostatočné alebo nesprávne informácie? Alebo je už naša verejnosť apatická?
Zdá sa, že nám v súčasnosti chýba čo len jedna veľká osobnosť, vizionár, národný buditeľ, štúrovec. Kde sú tie časy, keď pred Nežnou revolúciou dokázal Elán s textárom Borisom Filanom nahradiť celú generáciu revolučných básnikov. Silu národa a jeho schopnosť prežiť aj v ťažkých časoch určujú osobnosti. Šťastná to generácia, ktorá za svoj život zažije čo len jednu veľkú osobnosť. My sa dnes musíme spoliehať na susedov, o čom svedčí aj to, že k odpolitizovaniu nás opakovane tlačí Európska únia, a aj preto by ju niektorí naši politici najradšej zrušili. “Drzá únia” tvrdí, že na voľné miesto úradníka si má sadnúť ten, kto sa v otvorenej, transparentnej a spravodlivej súťaži ukáže ako najlepšie pripravený a schopný vykonávať danú prácu. Paradoxne je to aj záujem nás, občanov, ktorí si verejnú správu platíme a chceme, aby bola výkonná, aby fungovala produktívne, kvalitne a efektívne. Všetci chceme, aby sa dodržiavali zákony, aby sme mali dobré cesty, školstvo, zdravotníctvo, aby nepadali mosty a spoľahlivo fungovali ďalšie verejné služby. Politici nás však v priamom prenose presviedčajú, že ich záujem je trocha iný. A naša apatia im vyhovuje.
Zaujíma ma ešte váš názor na pomerne pretraktovanú tému „zbytočnosti“ jedného stupňa samosprávy – teda takisto verejnej služby – konkrétne samosprávnych krajov. Mnohí odborníci v tejto oblasti tvrdia, že je to zbytočný medzičlánok s nejasnými právomocami, ktorý zbytočne „požiera“ verejné zdroje. Vraj by si mestá a obce pokojne vystačili aj bez žúp. Čo vy na to?
Predovšetkým by sme sa mali správať ako seriózni partneri. Nemali by sme zabúdať na hodnoty, ktoré zdieľame v spoločenstve Rady Európy, ale aj v Európskej únii. Takou hodnotou je aj verejná správa na miestnej a regionálnej úrovni, ktorú by mali vykonávať demokraticky zvolené orgány. Nepriamo je samospráva vyšších územných celkov uznaná v zmluvách Európskej únie len preto, lebo EÚ dlhodobo zaujíma zásadne neutrálny postoj voči inštitucionálnemu usporiadaniu členských štátov, aj keď demokraciu na miestnej a regionálnej úrovni považuje za jeden zo základov svojej vlastnej legitímnosti. Ako člen Rady Európy sme ratifikovali Európsku chartu miestnej samosprávy, ktorá v čl. 13 ustanovuje možnosť preniesť ustanovenia charty aj na iné samosprávne orgány na vyšších úrovniach. Navyše, aj keď bola Európska charta regionálnej samosprávy zablokovaná pred otvorením na podpis niektorými členmi Rady Európy, zaviazali sme sa podpisom Utrechtskej deklarácie z roku 2009 dodržiavať Referenčný rámec pre regionálnu demokraciu, a to až do prijatia právne záväznejšieho nástroja, napríklad v podobe Európskej charty regionálnej samosprávy.
Čo teda z toho, čo ste práve povedali, pre nás vyplýva?
Na spoločnom zasadaní maltského predsedníctva v Rade EÚ a Výboru regiónov (CoR) 20. januára 2017 sa dohodlo, že priority v podobe migrácie, jednotného trhu a bezpečnosti spoločných hraníc sa budú riešiť v úzkej spolupráci s orgánmi miestnej a regionálnej samosprávy. Európa budovaná zdola nahor, ktorá úzko spolupracuje s orgánmi miestnej a regionálnej samosprávy je v zmysle spoločného vyhlásenia jedinou cestou, ako cez pridanú hodnotu takejto spolupráce obnoviť dôveru občanov a podnikateľov v silu a životaschopnosť EÚ.
zdroj: www.parlamentnelisty.sk